中央農(nóng)村工作會議于12月22日閉幕，會議全面部署2011年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，重點研究加快水利改革發(fā)展問題。據(jù)了解，農(nóng)業(yè)水利建設(shè)將成為2011年中央一號文件的側(cè)重點。這說明水利正在成為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，同時也凸顯了不斷完善水利投入機制和盡早突破“水瓶頸”制約的必要性和緊迫性。
　　
　　一、水利投入長期不足“水瓶頸”亟待突破
　　
　　水利對于農(nóng)業(yè)，特別是糧食生產(chǎn)具有決定性作用。專家介紹，水澆地小麥畝產(chǎn)可達(dá)900斤，如果水量充沛，產(chǎn)量可達(dá)1100斤；但如果是旱地小麥，畝產(chǎn)最多只有500斤左右。粗略估算，水地小麥的產(chǎn)量一般要比旱地小麥高一倍。
　　
　　而我國的現(xiàn)實情況是：水資源時空分布不均、洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水利設(shè)施薄弱、水利發(fā)展滯后。2010年西南地區(qū)發(fā)生的特大干旱，以及部分省區(qū)市遭受的洪澇、山洪、泥石流災(zāi)害就集中反映了這些問題。
　　
　　由于我國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施防汛抗旱整體能力不強，今年頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)預(yù)期下降，價格屢創(chuàng)新高。糧食價格指數(shù)在11月初達(dá)到了179點的歷史高點。這直接加大了物價上漲壓力，給國家的調(diào)控政策帶來巨大難度。由此可見，水利發(fā)展滯后已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、國家糧食安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。
　　
　　近幾年來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了長足的進(jìn)步：公路進(jìn)入了“高速路”的軌道，鐵路邁進(jìn)了“高鐵時代”的門檻，機場建設(shè)也初步形成了網(wǎng)狀覆蓋。與“鐵、公、機”相比，水利顯而易見地成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一塊短板。
　　
　　根據(jù)中國水利水電科學(xué)研究院為主的多名專家所做的《水利與國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，通過對中國51個部門投入產(chǎn)出分析，確定水利基建的最佳投資應(yīng)占GDP比重為0.79%到0.84%。但從2005年到2009年，我國水利建設(shè)完成投資分別為747億元、793億元、945億元、1088億元、1894億元，平均只占GDP的0.4%左右，水利設(shè)施建設(shè)方面投入連年欠賬，水利工程建設(shè)、更新改造以及維修的資金投入不足，水利設(shè)施薄弱問題日益突出，“水瓶頸”問題越來越嚴(yán)重。
　　
　　二、水利資金投入機制亟需完善
　　
　　加快水利發(fā)展的前提，就是必須加大對水利建設(shè)的投入。今年中央經(jīng)濟工作會議提出，“著力加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對農(nóng)村水利、電網(wǎng)和危房改造、環(huán)境整治投入力度，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村公路、沼氣建設(shè)；把水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點，多方籌集資金，切實增加投入。”由此預(yù)計在明年十二五規(guī)劃開局之年，政府就會繼續(xù)強化對農(nóng)業(yè)水利的支持力度，明年水利將成為公共財政的重點領(lǐng)域。
　　
　　國信證券估算，未來十年，水利固定資產(chǎn)投資總規(guī)模將達(dá)4萬億，平均每年4000億左右的投資規(guī)模，而2009年水利固定資產(chǎn)投資額為1800億，未來13個糧食主產(chǎn)區(qū)的年均水利固定資產(chǎn)投資規(guī)模約為2900億，占全國投資規(guī)模的74.5%。
　　
　　我們認(rèn)為，水利的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和公益性的性質(zhì)決定，政府主導(dǎo)投入應(yīng)放在水利建設(shè)的第一位。然而政府主導(dǎo)不等于政府包攬所有的投入，形成水利投入的多元渠道、多模式格局尤為重要。現(xiàn)在的問題是，一些社會資金，包括外企，更愿意向城市供水、工業(yè)供水領(lǐng)域投資，而對水源建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村供水投入積極性不足。
　　
　　按照目前我國水利事業(yè)的投融資體制，中央財政對東、中、西部地區(qū)投入的基本配套比分別是3:2，1:1和2:3。即便政策已經(jīng)考慮到東中西部的財政情況，一些中西部地區(qū)在配套資金方面依舊十分困難，指望收入有限的地方財政為水利設(shè)施建設(shè)投入大量配套資金顯得不夠現(xiàn)實，一些政府只能把資金用于臨時的修補，很難解決實際問題。
　　
　　與此同時，由于資金來源和性質(zhì)不同，各地管理模式不一，缺乏統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)計劃，各種水利資金還存在重復(fù)投資、重復(fù)安排、相互抵項等現(xiàn)象，致使工作存在缺口和計劃脫節(jié)，難以充分發(fā)揮投資的整體效益。有限的水利投資資金使用分散，投資效益不理想。這些水利資金投入體制機制存在的問題正嚴(yán)重阻礙“水瓶頸”問題的解決。
　　
　　三、創(chuàng)新投入機制拓寬資金渠道盡早突破“水瓶頸”制約
　　
　　解決水利資金投入機制問題，拓寬資金渠道是最主要的著力點。正在逐步推進(jìn)的水價改革，通過完善水價形成機制的方式，一方面能夠籌措穩(wěn)定的水利建設(shè)資金來源，另一方面又促進(jìn)節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是突破“水瓶頸”制約的有效途徑。
　　
　　從宏觀層面看，由于水利公益性的定位，多年來水價格形成機制一直未能得到重視。這不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民用水方面，而且還廣泛存在于工農(nóng)業(yè)供水方面。水資源的粗放開發(fā)利用，農(nóng)田灌溉的“大水漫灌”不計成本，仍與水價格形成機制的缺失有關(guān)；從微觀層面看，水的商品性隨處可見，盡管公益性的水利建設(shè)工程形成了幾乎是全部的供水能力，但到了供水終端就幾乎變成了百分之百的商品水。
　　
　　因此，在強調(diào)水利公益性的同時，還要注重水的商品性。一方面用商品水來招商引資，鼓勵社會資金投向水利建設(shè)工程，按市場機制運作水利項目，特別是要引導(dǎo)工商企業(yè)水務(wù)企業(yè)參與水源工程建設(shè)和工農(nóng)業(yè)供水項目建設(shè)，政府的投入可以作為引導(dǎo)資金。另一方面，用水價格這個杠桿撬動水利建設(shè)、水源配置、農(nóng)田灌溉乃至居民節(jié)水?？偟内厔菔?，水價格要逐步提高，分類水價和階梯水價要穩(wěn)步推進(jìn)。但需要注意的是，水價的提高主要不是為增加供水企業(yè)或水利部門收入，而是在為理順?biāo)畠r的基礎(chǔ)上建立科學(xué)完善的水價格形成機制，并積累籌措更多水利建設(shè)資金。
　　
　　除水價改革之外，各地在推進(jìn)投入機制創(chuàng)新的過程中也積累了寶貴的經(jīng)驗。據(jù)了解，“十一五”期間，江蘇省建立起政府主導(dǎo)、市場運作、群眾參與的農(nóng)田水利建設(shè)投入新機制。在“十一五”期間全省農(nóng)田水利投入中，各級財政投入達(dá)到83%，其中省級財政投入占35%。2010年全省農(nóng)田水利建設(shè)投入56億元，其中省級財政投入20億元。此外，江蘇省在省級土地出讓金純收益用于農(nóng)業(yè)的部分，有三分之一用于農(nóng)田水利。同時，還積極運用市場機制，出售農(nóng)村河道清淤土方，拍賣、租賃水面養(yǎng)殖經(jīng)營權(quán)，廣泛吸收社會資金，拓寬投資渠道，促進(jìn)了全省農(nóng)村水利事業(yè)的快速發(fā)展。
　　
　　我們認(rèn)為，為徹底擺脫“水瓶頸”的制約，政府需要跳出農(nóng)業(yè)抓水利。因為水利不僅是農(nóng)業(yè)的水利，而且還是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的水利。這需要在水利建設(shè)的過程中，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從根本上破處城鄉(xiāng)分割的水務(wù)管理體制瓶頸。