二、日本電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制治理結(jié)構(gòu)的建立

(一)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的建立

由于日本電力工業(yè)實(shí)行分地區(qū)壟斷經(jīng)營，從而決定了日本的電力規(guī)制采取多部門、分散的方式。日本政府電力規(guī)制主要由原通產(chǎn)省負(fù)責(zé)，具體工作由通產(chǎn)省內(nèi)的資源能源廳處理，現(xiàn)在為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下的資源能源廳電力市場科負(fù)責(zé);為審察各電力公司的新建工程，在通產(chǎn)省下成立了電力審議會(huì);為協(xié)調(diào)9大電力公司和電源開發(fā)公司(EPDC)之間的關(guān)系，1958年成立了中央電力協(xié)議會(huì);為管理電力公司之間的聯(lián)網(wǎng)調(diào)度，成立了中央調(diào)度聯(lián)絡(luò)執(zhí)委會(huì);為進(jìn)行電力行業(yè)管理成立了日本電氣事業(yè)聯(lián)合會(huì)(EEPC)，其主要會(huì)員為十大“一般事業(yè)電力企業(yè)”;為制定電力系統(tǒng)各種規(guī)則和有效監(jiān)管，2004年2月成立了日本電力系統(tǒng)利用協(xié)會(huì)（ESCJ）。此外，還有日本電力調(diào)查委員會(huì)海外電力調(diào)查會(huì)、日本核能產(chǎn)業(yè)會(huì)議、日本電氣計(jì)量檢定所和日本電氣用電試驗(yàn)所，也分別行使一定的電力管理職能。

按照.JohnCubbinandJonStem(2004)對(duì)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的理解，所謂獨(dú)立的行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)是不隸屬于政府行政部門的，其機(jī)構(gòu)的資金來源是非政府預(yù)算的企業(yè)資助，其機(jī)構(gòu)員工按照勞動(dòng)力市場的機(jī)能支付工資而非按政府公務(wù)員等級(jí)制定工資。按照這樣的理解，符合這些特征的日本電力行業(yè)的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該是2004年2月成立的日本電力系統(tǒng)利用協(xié)會(huì)（ElectricPowerSystemCouncilofJapan,ESC）。為了使電力傳輸和分配系統(tǒng)更公平和透明，日本電力系統(tǒng)利用協(xié)會(huì)于2004年6月被經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣指定為日本唯一的“輸配電等業(yè)務(wù)支援機(jī)關(guān)”(即輸配電中立監(jiān)管機(jī)構(gòu))。ESCJ由學(xué)術(shù)界中立人士(如大學(xué)資深教授等)、各大電力公司、PPS、電力批發(fā)公司、自備發(fā)電企業(yè)代表組成，經(jīng)費(fèi)來源為按照電力企業(yè)營業(yè)規(guī)模征收會(huì)費(fèi)。日本電力系統(tǒng)利用協(xié)會(huì)也成為了唯一的從中立的立場上制定規(guī)則并制定法規(guī)監(jiān)督其執(zhí)行的民間機(jī)構(gòu)，2005年4月1日全而開始運(yùn)行。

(二)被規(guī)制對(duì)象的成熟

發(fā)電環(huán)節(jié)的引入競爭。1996年1月1日頒布實(shí)施的《電氣事業(yè)法》在發(fā)電領(lǐng)域引入獨(dú)立的電力事業(yè)者（IPP），在發(fā)電領(lǐng)域引入了競爭，促進(jìn)電力生產(chǎn)效率的提高及價(jià)格的下降。

零售環(huán)節(jié)的部分價(jià)格自由化。在日本電力零售實(shí)現(xiàn)部分自由化之前，每個(gè)地區(qū)的電力銷售都是由當(dāng)?shù)氐氖蟆耙话汶娏κ聵I(yè)”企業(yè)所提供電力，“一般電力事業(yè)”企業(yè)會(huì)受到政府的價(jià)格規(guī)制、進(jìn)入許可規(guī)制等，但是電力的消費(fèi)者并沒有自由選擇電力供應(yīng)商的權(quán)利。而在第二次修改《電力事業(yè)法》之后，引入了特定規(guī)模電力事業(yè)者(PPS),PPS可以向大中型工廠企等大規(guī)模用電客戶售電，而“一般電力事業(yè)”企業(yè)也可以向他們售電，這樣，在大規(guī)模用戶中，二者就產(chǎn)生了競爭，進(jìn)而促進(jìn)了超高壓用戶電力零售價(jià)格的下降。而對(duì)于一般家庭等小規(guī)模用戶，“一般電力事業(yè)”企業(yè)仍然會(huì)盡供電義務(wù)。這個(gè)零售價(jià)格自由化的過程經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一階段是2000年3月，年需求超過2000千瓦的超高壓用戶電力零售供應(yīng)價(jià)格自由化;第二階段是2004年4月，超過500千瓦用戶電力零售價(jià)格自由化;第三階段是2005年4月，超過50千瓦用戶電力零售價(jià)格自由化。

電力批發(fā)市場的建立及規(guī)制。2003年11月日本電力批發(fā)交易所JEPX成立，其主要業(yè)務(wù)是開展現(xiàn)貨交易及長期合同交易。成立的主要目的是形成并公布電力批發(fā)交易價(jià)格信號(hào)，建立有助于電力企業(yè)進(jìn)行電源投資判斷的機(jī)制以及為各電力企業(yè)調(diào)劑余缺提供交易平臺(tái)，JEPX于2005年4月開始運(yùn)行。對(duì)電力批發(fā)交易市場的交易行為，主要由電力批發(fā)交易所進(jìn)行自我約束與內(nèi)部監(jiān)督，沒有來自第三方的監(jiān)管約束。日本創(chuàng)建了由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和公平交易委員會(huì)聯(lián)合履行電力批發(fā)市場監(jiān)管職能的制度。

三、對(duì)日本電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制評(píng)價(jià)

(一)電力產(chǎn)業(yè)競爭程度提高，但競爭仍然有限

根據(jù)OECD提供的規(guī)制改革數(shù)據(jù)庫，用ETCR指數(shù)去衡量行業(yè)規(guī)制改革進(jìn)展?fàn)顩r。ETCR(RegulationinEnergy,TransportandCommunication)指數(shù)是能源、運(yùn)輸和通信領(lǐng)域規(guī)制的簡寫形式，ETCR指數(shù)所涉及的部門往往是非競爭性的規(guī)制部門。ETCR指標(biāo)評(píng)分介于0~6之間，越接近于0，規(guī)制越緩和，表明該國的自由化水平越高，越接近于6，則顯示規(guī)制越嚴(yán)格，表明該國的規(guī)制改革進(jìn)展越慢。

近年來，日本電力行業(yè)的ETCR指數(shù)在逐漸變小，說明政府規(guī)制越緩和，產(chǎn)業(yè)自由化程度在逐漸提高。但是電力產(chǎn)業(yè)自由化仍存在很多問題。日本雖在二戰(zhàn)后重構(gòu)了國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)體系，但卻有著強(qiáng)烈的“政府主導(dǎo)”色彩，市場機(jī)制受到很大的限制。盡管從2000年以來，大宗用戶電力零售領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了勉強(qiáng)的自由化，即允許PPS的民間服務(wù)公司(截止2011年6月，共46家)向大宗用戶售電，但是PPS在整個(gè)零售市場上所占的交易份額僅為5%。此外，原本人們期待引入PPS的市場自由化會(huì)引發(fā)電力公司之間的競爭，但實(shí)際上2005年以來，只出現(xiàn)了九州電力向中國電力公司轄區(qū)內(nèi)的大型超市售電這一競爭事件。

(二)公正報(bào)酬率規(guī)制方法下，電力企業(yè)缺乏控制成本的積極性

雖然在各自的壟斷區(qū)域內(nèi)根本不存在真正意義上的競爭，但是電力企業(yè)仍然會(huì)投入大量廣告費(fèi)用，向董事發(fā)放巨額薪酬，并且在原材料采購方面也缺乏開展激勵(lì)競爭的積極性，因?yàn)樗羞@些費(fèi)用，都可以通過分?jǐn)偟匠杀纠锒蔀殡娏r(jià)格的一部分。大阪大學(xué)的名譽(yù)教授、綜合資源能源調(diào)查會(huì)“基本問題委員會(huì)”委員八田達(dá)夫講述過這樣的例子:1995年，日本修訂電氣事業(yè)法，開始允許經(jīng)營批發(fā)電力事業(yè)IPP，新涉足這一領(lǐng)域的某企業(yè)拿到瑞士某發(fā)電機(jī)廠商報(bào)價(jià)后發(fā)現(xiàn)，竟比日本的發(fā)電機(jī)便宜了30%。于是，該企業(yè)就可以迫使日本的發(fā)電機(jī)降價(jià)30%，由此成功競得了IPP項(xiàng)目。此后，日本的發(fā)電機(jī)企業(yè)對(duì)電力公司也降價(jià)了30%。換而言之，在IPP掀起批發(fā)競爭之前，盡管存在下調(diào)價(jià)格的余地，電力公司卻從未想要過進(jìn)行價(jià)格談判，完全按照對(duì)方的開價(jià)購買發(fā)電機(jī)。

(三)社會(huì)性規(guī)制問題重重

經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是以特定產(chǎn)業(yè)部門為對(duì)象，對(duì)企業(yè)的市場行為、收費(fèi)高低等實(shí)施的規(guī)制;而社會(huì)性規(guī)制是從環(huán)境保護(hù)、安全保證等目標(biāo)的角度，對(duì)特定的企業(yè)活動(dòng)所實(shí)施的規(guī)制。對(duì)于電力行業(yè)而言，最重要的社會(huì)性規(guī)制問題涉及的是安全和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。2011年3月11日東日本大地震引發(fā)的海嘯而造成東京電力公司核泄露問題，足以暴露出安全規(guī)制的匾乏。雖然日本政府致力于研究抑制污染氣體排放技術(shù)，大力開發(fā)新能源技術(shù)與節(jié)能技術(shù)，但是在電力行業(yè)的環(huán)境保護(hù)問題中，除了核泄漏造成的大陸海洋污染，電力及發(fā)熱行業(yè)二氧化碳排放占總體燃料排放的比重的逐年上升，表明對(duì)于電力行業(yè)所產(chǎn)生的溫室氣體排放的控制問題，仍然有待改進(jìn)。

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