在位于云南省普洱市和瀾滄縣交界的糯扎渡，華能集團(tuán)在這里開發(fā)的糯扎渡水電站的施工現(xiàn)場是一幅熱火朝天的畫面。然而，《中國經(jīng)營報》記者近日獲得的線索是，糯扎渡水電站的工程并未獲得國家發(fā)改委的核準(zhǔn)，但該水電站的主體工程已經(jīng)拔地而起。

      同樣是水電站建設(shè)，去年6月華能集團(tuán)開發(fā)的龍開口水電站因環(huán)保問題被國家環(huán)保部緊急叫停。一年以后，華能集團(tuán)的糯扎渡水電站又將成為一個備受爭議的工程。 

      未批先建？

      連續(xù)數(shù)月的干旱，已經(jīng)使得瀾滄江水位下降了數(shù)米。

      《中國經(jīng)營報》記者在現(xiàn)場看到，大壩正在填土筑壩，壩頂?shù)臋M截面至少有兩個足球場那么大，拉料石的大型載重車魚貫進(jìn)入壩頂施工現(xiàn)場填倒料石，幾臺大型碾壓車正在來回不停地整齊地碾壓著碎石。據(jù)現(xiàn)場施工工人介紹，大壩在2007年已經(jīng)截流了，規(guī)劃總高260多米，目前已經(jīng)筑到100多米，部分機(jī)組已經(jīng)裝進(jìn)去了，導(dǎo)流渠和泄洪區(qū)都已經(jīng)建好。

      經(jīng)記者了解，記者眼前的一切正是該水電站的主體工程。

      根據(jù)華能集團(tuán)官方信息顯示，糯扎渡水電站2004年4月開始籌建，2006年主體工程開工，2007年11月就對大江進(jìn)行截流，按照華能的規(guī)劃是，到2012年要實(shí)現(xiàn)首臺機(jī)組開始發(fā)電，2015年工程全部完工。

      但事實(shí)上，《中國經(jīng)營報》記者獲得線索顯示，糯扎渡電站僅僅是獲得了國家發(fā)改委允許其先展開先期工作的“路條”（獲得發(fā)改委前期工作批準(zhǔn)函，包括“三通一平”工程），而像電站截流筑壩等主體工程的建設(shè)許可卻沒有得到國家發(fā)改委的核準(zhǔn)。

      但這絲毫不影響該水電站的建設(shè)速度。

      對于糯扎渡水電站未批先建的現(xiàn)象，一位不愿具名的專家認(rèn)為，這應(yīng)該引起國家的重視?！坝捎谒娊ㄔO(shè)項(xiàng)目影響面較廣，涉及環(huán)評、水保、土地預(yù)審、移民安置等多項(xiàng)審批，如果環(huán)保措施、設(shè)計(jì)、管理滯后或缺失，都會對上下游水生生態(tài)及社會經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生不利影響。”上述專家說。

      環(huán)保部2009年6月叫停魯?shù)乩娬竞腿A能龍開口水電站時，就曾要求妥善處理“未批先建”違法問題；配合有關(guān)部門對全流域水電開發(fā)進(jìn)行補(bǔ)充論證，作出科學(xué)的結(jié)論和方案。待結(jié)論明確后再按規(guī)定程序重新申報審批項(xiàng)目環(huán)評，環(huán)境影響評價文件批復(fù)前，項(xiàng)目不得開工建設(shè)。

      而據(jù)云南華能瀾滄江水電有限公司人士稱，實(shí)際上，在被叫停的項(xiàng)目里華能龍開口水電站是停的最規(guī)范、最堅(jiān)決的?！坝捎诮荒隂]能復(fù)工，已投入的40億元的工程至今一直干耗在那里，損失的不僅僅是企業(yè)，國家也遭受巨大損失”。

      3次上報未核準(zhǔn)

      糯扎渡水電站是否“未批先建”？《中國經(jīng)營報》記者在向云南華能瀾滄江水電有限公司求證時，一位不愿意透露姓名的相關(guān)負(fù)責(zé)人承認(rèn)，“盡管有前期工作開展的‘路條’，但電站工程確實(shí)沒有得到發(fā)改委的核準(zhǔn)”。
據(jù)這位負(fù)責(zé)人稱，有關(guān)糯扎渡水電站工程的核準(zhǔn)問題，僅在國務(wù)院常務(wù)工作會上就報了3次。

      他表示，糯扎渡水電站從2007年到現(xiàn)在總共3次上報國務(wù)院常務(wù)辦公會，但直到現(xiàn)在仍沒有核準(zhǔn)。最近一次上會時，包括華能水電站在內(nèi)，當(dāng)時一起報批的有5個電站，糯扎渡排在第3個，但由于第1個位于麗江的金安橋電站沒能得到通過，導(dǎo)致最后整個5個電站都沒通過，“因此我們項(xiàng)目的核準(zhǔn)也只有往后推了”。

      “但‘路條’我們是獲得了，因此不存在‘未批先建’的違規(guī)行為”，這位負(fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋說，工程開工前期，他們確實(shí)拿到了國家發(fā)改委的“路條”，而拿到了“路條”他們才敢開始前期包括“三通一平”工程的施工。

      據(jù)他介紹，去年華能的龍開口水電站被環(huán)保部叫停確實(shí)是因?yàn)槲覀儧]有獲得環(huán)評批文，但是這個環(huán)評文件他們上報了兩年半，就在等批文時，環(huán)保部發(fā)現(xiàn)他們開始截流，于是最后做出了停工的處罰。

      而在云南華能瀾滄江水電有限公司的官方網(wǎng)站上，記者也看到以下相關(guān)信息，1998年5月相關(guān)部門審查通過了《瀾滄江糯扎渡水電站預(yù)可行性研究報告》，2003年10月，受國家發(fā)展和改革委員會委托，國家水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院會同云南省政府在北京主持審查通過了《云南省瀾滄江糯扎渡水電站可行性研究報告》。

      “這些可研報告獲得審查，再有了‘路條’是可以進(jìn)行前期工程籌建的，但電站整個項(xiàng)目也只有經(jīng)過國家發(fā)改委核準(zhǔn)后才能進(jìn)行截流和筑壩等主體工程。”一位業(yè)內(nèi)人士指出。

      為此，記者以舉報人的身份致電發(fā)改委項(xiàng)目稽查辦，稽查辦一工作人員對記者說，“要看是不是前期的土地、征地、環(huán)評的手續(xù)都有，之后具體情況要看發(fā)改委的批文具體是怎樣的。不過一般情況是，不會只批某一部分，比如說像基礎(chǔ)建設(shè)批了，但是主體工程不批，一般不會有這種狀況。”

      隨后，記者又發(fā)采訪函給國家發(fā)改委新聞處，遺憾的是到本報發(fā)稿前也未獲得發(fā)改委的回應(yīng)。

      兩種審批制度沖撞

      “現(xiàn)在的水電建設(shè)，存在很多這種情況，但我認(rèn)為這并不能叫做未批先建，而是先建未批?！敝袊Πl(fā)電工程學(xué)會副秘書長張博庭在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示，“而造成這種現(xiàn)實(shí)的原因與我國水電審批的管理體制有關(guān)”。

      據(jù)他介紹，2004年發(fā)改委頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》（下稱《決定》），規(guī)定企業(yè)投資項(xiàng)目的審批制度為核準(zhǔn)制和備案制，而該《決定》頒布前投資項(xiàng)目則實(shí)行審批制。

      記者了解到，核準(zhǔn)制是審批制的一種，實(shí)際上是審批制放權(quán)的一種表現(xiàn)，但審批制只適用于政府投資項(xiàng)目，而核準(zhǔn)制則適用于企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大項(xiàng)目、限制類項(xiàng)目。

      另外，從審核程序來看，審批制一般要經(jīng)過批準(zhǔn)“項(xiàng)目建議書”、“可行性研究報告”和“開工報告”三個環(huán)節(jié)，而核準(zhǔn)制只有“項(xiàng)目申請報告”一個環(huán)節(jié)。

      對水電來講，審批制時期，整個項(xiàng)目只有通過審批了才能施工，把審批制改成核準(zhǔn)制和備案制后，新的電力項(xiàng)目的建設(shè)，事先不再需要經(jīng)過國家的審批，只需要企業(yè)先建設(shè)，到最后國家核準(zhǔn)就行。

      “實(shí)行核準(zhǔn)制，就是先給你個‘路條’批準(zhǔn)你先開展前期工作，但對于電站主體工程的審批卻很嚴(yán)格，只有核準(zhǔn)后才可以建，并且什么時候核準(zhǔn)也要等有關(guān)部門綜合各種因素給予審批?！睆埐┩フf。

       “就電站建設(shè)來講，實(shí)行核準(zhǔn)制當(dāng)時是有原因的”，張博庭介紹說，2000年左右，由于國家不批火電站項(xiàng)目，但山東不管，上馬了很多火電，當(dāng)國家還沒來得及處理它時，就遇到了2002年和2003年全國電荒。當(dāng)時全國都缺電但唯有山東不缺，這也就給發(fā)改委提了個醒，審批制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理方式，但計(jì)劃管理適應(yīng)不了市場發(fā)展，所以當(dāng)時不但沒處理山東，反而開始實(shí)行更符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核準(zhǔn)制?！暗@個問題在于，核準(zhǔn)到底有多大的硬性約束，這個是很多企業(yè)摸不準(zhǔn)、搞不清楚的地方，也是很多電站都出現(xiàn)了先建設(shè)后核準(zhǔn)的狀況?！?/p>

      對此，上述云南華能瀾滄江水電相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，實(shí)際上企業(yè)獲得“路條”也就默許企業(yè)可以開工了。但另一方面，電站主體項(xiàng)目又要最后核準(zhǔn)，什么時候核準(zhǔn)又是個未知數(shù)，獲得“路條”而開工的前期工程投入巨大，而從政策上來講，沒核準(zhǔn)就不能進(jìn)行主體工程建設(shè)，“這樣一方面企業(yè)既不能停工，而在沒有獲得最終核準(zhǔn)時，后續(xù)工程的推動又提心吊膽，所以企業(yè)存在著很大的風(fēng)險?！?/p>

      據(jù)這位負(fù)責(zé)人稱，當(dāng)時國家出臺這個規(guī)定，是想跟國際接軌，但在管理上又跟不上，所以就造成了這種現(xiàn)狀，“問題就在于核準(zhǔn)制要不要分兩個階段。第一個階段給你發(fā)了‘路條’就意味著可以讓你先搞前期工程，但后續(xù)工程怎么辦？水電的建設(shè)特點(diǎn)就是‘開弓沒有回頭箭’，前期干了，后期就得跟上，再比如明年要開工的事情，而招標(biāo)工作肯定要提前做好?！?/p>

      而據(jù)記者了解，整個糯扎渡水電站投資350億~400億元，目前已經(jīng)投入了近100億元，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該電站籌建期的40億元投資規(guī)模，即使要停也是騎虎難下。