被稱作能源“憲法”的《能源法》或在不久的將來(lái)迎來(lái)夢(mèng)想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)的機(jī)會(huì)：在十八屆四中全會(huì)出臺(tái)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》之后，國(guó)家發(fā)展改革委政策法規(guī)司司長(zhǎng)李亢在加快法治機(jī)關(guān)建設(shè)發(fā)布會(huì)上表示，將積極配合國(guó)務(wù)院法制辦加快推進(jìn)《能源法》、《電力法（修訂）》、《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》等的立法進(jìn)程。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，能源行業(yè)在歷經(jīng)多年的變革之后，更加需要一部能源“憲法”來(lái)保障已有的改革成果，繼續(xù)推進(jìn)進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革。“在制定和修訂法律的過(guò)程中，更要注意從‘概念’法到‘操作’法的轉(zhuǎn)變，法律不能只是一個(gè)存在，而沒(méi)有實(shí)際操作的可能。而這種現(xiàn)象目前在能源行業(yè)屢屢出現(xiàn)。”國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所原所長(zhǎng)周大地告訴記者。

綜合性、基礎(chǔ)性的能源“憲法”亟須出臺(tái)

事實(shí)上在十八屆四中全會(huì)召開(kāi)之前的6月13日，國(guó)家主席習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)，“積極推進(jìn)能源體制改革,抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案,啟動(dòng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。”而在此之前，我國(guó)《能源法》立法工作已延宕多年。

據(jù)專家介紹，《能源法》自2005年9月前任總理贊成立即研究起草之后，歷時(shí)9年，自送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院也已經(jīng)6年了，雖然年年列入國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃（2009年、2010年為一檔計(jì)劃，即當(dāng)年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)的項(xiàng)目；2011~2014年一直列入二檔計(jì)劃，即需要抓緊工作、適時(shí)提出的項(xiàng)目），但至今仍未能走出國(guó)務(wù)院提交全國(guó)人大或人大常委會(huì)審議。

周大地在接受記者采訪時(shí)表示：“當(dāng)然，當(dāng)時(shí)的那一次草案也已經(jīng)不完全符合現(xiàn)在能源發(fā)展的實(shí)際。比如能源使用與節(jié)能減排之間的關(guān)系、近兩年提出的混合所有制改革和一系列能源領(lǐng)域都在發(fā)生的定價(jià)市場(chǎng)化改革，等等，都亟需更綜合更基礎(chǔ)的能源‘憲法’來(lái)規(guī)范、促進(jìn)。所以現(xiàn)在的能源立法需要更多的實(shí)際調(diào)查研究和預(yù)測(cè)，必須是對(duì)原有草案的‘換血’和發(fā)展。”

從理論上說(shuō)，應(yīng)該母法在先，母法出來(lái)后，再依母法修改子法。而我國(guó)目前在能源領(lǐng)域，已經(jīng)有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》4部單行法。為何《能源法》的出臺(tái)如此困難？曾被聘為“能源法”起草專家組國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室常駐專家、中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)吳鐘瑚認(rèn)為：“能源領(lǐng)域的法律執(zhí)行主體不明確直接拖慢了立法的進(jìn)程。”

的確，在《能源法》的制定過(guò)程中，由哪些部門(mén)具體執(zhí)行監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)難以確定，相信是《能源法》一直難以出臺(tái)的重要原因。

《電力法》修訂：法律“腳步”跟不上改革的速度

此前，業(yè)界樂(lè)觀以為2014年將成為《電力法》修訂的突破之年：1月下旬，國(guó)家能源局政策法規(guī)司組織了一次電力法修訂意見(jiàn)征求會(huì)，這是十多年來(lái)關(guān)于《電力法》修訂的最新一次努力。這部滯后的法律早已經(jīng)不適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展，修訂在各種場(chǎng)合屢次被提起。從1999年第一次提議修改算起，至今已近15年。

“電改太快了，法律的腳步?jīng)]有跟上。”周大地說(shuō)。

現(xiàn)行《電力法》是1995年末的12月28日通過(guò)的，這正是電力體制改革的前夜，政企分開(kāi)的方向已經(jīng)確立，《電力法》的出臺(tái)正是這一時(shí)期的重要成績(jī)，被譽(yù)為電力法制建設(shè)的里程碑?！峨娏Ψā吩趬艛嘈袠I(yè)中率先確定了電力工業(yè)管理體制必須實(shí)行政企分開(kāi)。此后的1997年國(guó)家批準(zhǔn)組建國(guó)家電力公司，在中央層面實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，省一級(jí)的電力局也先后撤銷，也做到了政企分開(kāi)。在這部法律的支持下，市場(chǎng)機(jī)制在電力資源配置中日益明顯地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，電力發(fā)展的體制環(huán)境發(fā)生了重大變化。

然而，時(shí)至今日，這部曾經(jīng)在電改前期發(fā)揮重要作用的法律卻有諸多條款不再適用于今天的電力行業(yè)發(fā)展情況。“比如發(fā)電計(jì)劃和配額是不是應(yīng)該再由國(guó)家分配各地爭(zhēng)搶、電力調(diào)度是不是由電網(wǎng)一家說(shuō)了算以及可再生能源的并網(wǎng)問(wèn)題，等等。在這些領(lǐng)域，電力法的條款都需要做出與時(shí)俱進(jìn)的修改。”周大地說(shuō)。

吳鐘瑚也認(rèn)為，作為調(diào)整電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用的《電力法》，是1995年頒發(fā)后實(shí)施的，距今已經(jīng)16年多了，那時(shí)的可再生能源發(fā)電，是“小荷只露尖尖角”，在電力法中只前瞻性地作出鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的政策性規(guī)定?，F(xiàn)在可再生能源發(fā)電，如雨后春筍，蓬勃發(fā)展，一些領(lǐng)域已經(jīng)步入世界前列，成了我國(guó)電力市場(chǎng)中成長(zhǎng)性極強(qiáng)的發(fā)電主體，但是它的發(fā)電特性和并網(wǎng)條件，與常規(guī)發(fā)電相較有很大的差異，并網(wǎng)后給電網(wǎng)帶來(lái)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益也不同于常規(guī)發(fā)電，因此也必然產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，需要修改《電力法》，制定新的制度來(lái)支撐。

能源立法不應(yīng)再停留在“概念法”的層面

而對(duì)于今后立法精神的轉(zhuǎn)變，受訪專家均認(rèn)為，能源立法不能再停留在“概念法”的層面上。“之前能源行業(yè)的立法都是歷經(jīng)了多個(gè)部門(mén)的利益協(xié)調(diào)后的產(chǎn)物，很多條款都是概念性的，由于執(zhí)法主體不明確，利益沒(méi)有完全協(xié)調(diào)到位，所以實(shí)際操作性很差?，F(xiàn)在再制定這樣的法律沒(méi)有任何意義，必須有可操作性的，有具體的指標(biāo)和辦法。”周大地說(shuō)。

操作上問(wèn)題最大的被認(rèn)為是《可再生能源法》，中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)孟憲淦告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：“《可再生能源法》確立可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度，但是現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有完全做到。”

當(dāng)然，這是體制和機(jī)制共同作用下的結(jié)果，包括：電網(wǎng)壟斷、標(biāo)準(zhǔn)缺乏、預(yù)見(jiàn)性不足導(dǎo)致電網(wǎng)規(guī)劃不到位，等等。吳鐘瑚認(rèn)為，也不能全打電網(wǎng)一家的“屁股”。因?yàn)榱⒎ú⒉煌晟?，沒(méi)有考慮到可再生能源的無(wú)序發(fā)展。電網(wǎng)認(rèn)為，你不能建一家電站，我馬上就收購(gòu)吧。電網(wǎng)的安全怎么辦？電網(wǎng)是要規(guī)劃的。電站業(yè)主這邊也有理：為什么你不按照法律規(guī)定，全額收購(gòu)呢？這說(shuō)明法律是需要不斷完善的，在全額保障性收購(gòu)上可操作性不強(qiáng)。

同時(shí)，受訪專家認(rèn)為，《可再生能源法》實(shí)際是可再生能源發(fā)展促進(jìn)法，在制約可再生能源無(wú)序發(fā)展方面考慮得并不夠。事物發(fā)展有個(gè)過(guò)程，當(dāng)初制定甚至修改《可再生能源法》時(shí)，我國(guó)的可再生能源開(kāi)發(fā)明顯落后，資金不足、產(chǎn)量低、政策支持不夠，存在市場(chǎng)障礙。當(dāng)然，現(xiàn)在促進(jìn)可再生能源發(fā)展也是對(duì)的，但是在防止無(wú)序發(fā)展方面還是需要法律來(lái)規(guī)范和調(diào)整的。“總之，我們目前的狀況就是當(dāng)法律跟不上了，就發(fā)文件解決。但如果文件可以凌駕于法律之上，何談法治？所以必須加快法律的制定和修改進(jìn)程，出臺(tái)更具可操作性的法律。”周大地說(shuō)。